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天水市政府和社会资本合作(PPP)发展中存在的问题
中共天水市委党校  www.zgtsswdx.com 时间:2021-12-22 17:31:25 来源:中共天水市委党校

  自2014年国家发改委财政部牵头推动政府和社会资本合作(PPP)工作以来,PPP模式在全国得到大规模推广运用,从项目的入库、数量和规模来看,项目保持逐年快速上升趋势。从2016年开始,天水市政府按照中央、省上有关文件要求,积极推广开展PPP模式进行项目建设,起点较高,来势较好,有了一个良好的开端。截至2021年3月底,财政部政府和社会资本合作综合信息平台项目库中,天水市纳入管理库项目数18个、投资额460.67亿元,纳入储备清单项目数1个、投资额23.59亿元。但是,天水市ppp项目在发展中还存在以下问题。
  一是项目进度安排过紧PPP项目运作不规范PPP项目复杂的交易结构需要政府和社会资本建立与PPP模式相匹配的专业能力,目前社会资本和政府负责PPP项目的人员不够专业,沟通中存在障碍导致效率降低。运作程序透明度不够,招标商务条件设计不合理;部分政府领导对PPP的认识不到位,将纯商业项目按PPP模式包装,也不重视PPP咨询机构选择,选择咨询公司主要看价格,由于PPP咨询机构经验和水平良莠不齐,导致实施方案设置问题重重,项目产出极为粗疏,风险分配和绩效考核空泛。
  二是PPP项目招投标过程不能实现良好的竞争性。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率,在准入竞争不充分甚至无竞争时,政府为PPP项目的付出会超过传统模式,造成地方政府在反思问题后对PPP物有所值产生了质疑。而且PPP模式普遍采用特许经营方式,实际上使中标的社会资本获得了一定程度的垄断性,在某些情况下会减弱社会资本降低成本、提高服务品质的动力。
  三是PPP项目草率签约、随意违约现象普遍。PPP的长期合同涉及项目整个生命周期,需要与时俱进,不断完善,以保持合同可行性和合理性。由于部分政府公务人员观念转变滞后,缺乏经营城市意识,也没有把自己和社会资本放在平等地位,草率签约、随意违约导致社会资本对政府的信心不足,从而引发PPP项目终止。
  四是社会资本信用基础薄弱,政府监管有限从已开工建成的PPP项目来看,由于政府监管手段不足,有的社会资本拿到项目后胁迫政府提供额外条件,有的社会资本随意降低建设标准,有的社会资本不按规范运营,有的社会资本做大项目投资减少实际投资等等。甚至存在社会资本抓住地方政府急于扩大固定资产投资增长的心理,套路政府与其签订承诺收益兜底的“抽屉合同”,形成政府单方面承担风险的风险不对等投资模式。
  五是融资率低且不规范,中小企业难以参与规范的PPP项目是以项目收益或回款获得融资,不需要股东提供任何担保,债务也不进入股东的资产负债表。但当前国内大多PPP项目的社会资本是以土建施工商或设备供应商为主,对项目重建设、轻运营,误导政府从合作条件商榷阶段就按分期回购或建成后延期付款方式包装,使得金融机构对项目的持续性和稳定性都不看好,相当数量的PPP项目都是在股东提供担保前提下才能完成融资,产生了“明股实债”“小股大债”等乱象。社会资本为实现顺利融资大都采用资本金结构化、加杠杆、高利息方式导致融资合规性风险增高。融资难导致我国PPP社会资本主要以央企和地方国企为主,中小民企基本被挤出。
  六是PPP模式建设公共产品公共服务成本表面上可能提高在PPP模式的定价机制下,社会资本投资基础设施和公共服务需要获得合理的投资收益,政府必须对产品或服务进行市场化定价或给予缺口补贴。为追求短期政绩,过于夸大投资回报率,或地方政府将财政一般公共预算收支年增长率进行包装,潜在增加政府财政压力和风险,一旦经济增长下滑,政府无法履约。


监制:李东前
撰稿:何 阳 审核:周 月

 

 

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