天水市情报告——2020年第10期（总第84期） - 市情报告

关于建立渭河全流域生态补偿机制的建议

　　编者按：流域生态补偿是推动保护修复流域生态、强化水污染防治、提高水资源利用效率的重要机制。报告分析了建立渭河流域生态补偿机制的良好政策机遇和可资借鉴的有效经验，剖析了渭河流域生态补偿存在的生态补偿标准低、补偿资金不稳定、整体推进机制缺乏等问题，并在已有机制建设成效的基础上，提出了完善政策法规和补偿方案、扩大补偿区域、加强财政支持、强化共同治理等进一步建立健全渭河流域生态补偿机制的对策建议。现刊发主要观点，供领导参阅。

　　一、渭河流域生态补偿取得的成效
　　渭河作为黄河的第一大支流，自西向东横贯天水全境，是天水的生命河、母亲河。渭河天水段域内人口占全市总人口的90%以上，流域面积占全市总面积的81.7%。近年来，甘肃省、天水市坚决贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，以及视察甘肃的重要讲话和指示精神，全面落实“共同抓好大保护、协同推进大治理”的总体要求，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律性，加强区域协调，积极探索渭河流域生态补偿制度建设，取得一定成效。
　　一是建立了生态补偿机制。建立生态补偿机制是深入贯彻落实习近平总书记生态文明思想的重要举措，也是落实新时期环保工作任务的迫切要求。党中央、国务院对建立生态补偿机制提出了明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。2011年，作为生态补偿的探索尝试，陕、甘两省沿渭6市1区政府签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，陕西省向甘肃天水、定西两市分别提供300万元渭河上游水质保护生态补偿资金，用于上游污染治理、水源地生态保护和水质监测等。2017年1月18日，省财政、环保、水利三部门联合下发了《甘肃省渭河流域水环境生态补偿实施方案（试行）》（甘财经二〔2017〕4号，以下简称《实施方案》），决定按照“试点先行、分步推进”的原则，先期在“渭河干流定西—天水段”开展省内流域生态补偿试点，实施期一年（2017年3月至2018年3月）。省上试行的“渭河干流定西—天水段”省内流域生态补偿试点工作，为在全省范围内推动流域生态补偿机制建设，并协调陕西、宁夏、青海建立跨省补偿机制积累了一定经验，奠定了良好的开端。
　　二是争取实施水污染防治项目。2017年，为进一步推进水污染防治工作落实，天水市市县两级财政安排环保专项资金实施了污染防治“十大工程”，共确定涉水项目90个，全年累计完成投资12亿元。结合2017年全市污染治理“十大工程”实施情况，紧密对接全省环保“十大行动”，进一步优化调整工程内容，2018年实施了新的污染防治“十大工程”，其中涉水项目共82个，截至目前已完成投资近2亿元。同时，为确保全市水环境质量持续向好转变，委托第三方编制的《渭河流域天水段水污染防治实施方案》，共有17个项目、总投资20.48亿元列入了水污染防治中央储备库，项目资金现已到位8290万元，已全部下达至各项目实施单位，目前正督促各有关单位加快项目实施进度。
　　三是提升了水质监测能力。按照《实施方案》要求，“渭河干流定西—天水段”生态补偿机制以水质监测结果为缴纳生态补偿资金的重要依据，并且确定了5个考核断面。为了准确检测流域水质，天水市和定西市及省环境监测总站采取同时采样、同一实验室、同一时间、同一条件下联合开展水质监测的方式，在一定程度上提升了天水市监测站水环境监测能力，为河长制工作深入推进提供了数据支撑。
　　四是强化了跨区域、跨部门环境联防联控。市检察院与甘、陕两省五市检察机关签署《渭河流域生态环境保护跨区域检察协作机制协议》、与陕甘宁三省（区）八市检察机关会签《跨区域“保护母亲河、服务一带一路”公益诉讼工作协作实施办法》，市生态环境局与宝鸡市、陇南市签订了《跨界流域水污染联防联控框架协议》。市生态环境局联合公检法开展了渭河流域天水段生态环境保护和打击危险废物环境违法犯罪行为专项行动和渭河流域入河排污口排查溯源专项整治行动，排查出各类入河排口2029个，已全部完成溯源，初步确定排污口340个，排查整改环境问题26个。积极开展河湖管理保护突出问题执法巡查、农村污水治理、垃圾填埋、“散乱污”企业治理、河道采砂、危险废物等联合执法行动，合力打击环境违法行为，对生态环境违法行为“零容忍”，有力维护了人民群众合法环境权益。
　　二、渭河流域生态补偿存在的主要问题
　　渭河生态环境脆弱、治理难度大，水资源匮乏、洪涝灾害频发一直是其固有特征。天水市虽然在渭河流域保护治理方面做了大量工作，但由于历史原因，加之城市、人口、产业规模快速扩张，生态补偿机制还需进一步完善。
　　一是中央财政、省级财政实际补给林权所有者或经营者的生态补偿标准低，禁伐的森林产生的生态效益和经济效益与农民实际所得到的补偿之间相差较大，加之多数林地资源分布在贫困区，农民补偿所得较少，对脱贫攻坚和调动农民参与生态建设积极性所起的作用不大。
　　二是生态补偿资金主要靠中央财政资金和地方财政资金支持，补偿资金的金额由政府的财政状况决定，补偿资金来源单一，无法保证生态补偿资金的足额及时到位，不利于补偿机制的实施和森林生态效益的发挥。
　　三是生态补偿缺乏有效的整体推进机制。当前的渭河流域生态补偿总体上局限于某一河段或者行政区域，缺少全流域总体规划和运行机制。同时，由于国家层面的法律和制度支撑不足，当前的补偿机制运行比较随意，缺少监督环节。
　　四、建立渭河全流域生态补偿机制的现实条件
　　1.国家政策机遇千载难逢。党的十八大以来，习近平总书记高度重视甘肃生态环境建设。2013年，习近平总书记到甘肃考察，提出了“八个着力”的重要指示，其中一个方面就是“着力加强生态环境保护，提高生态文明水平”。2019年8月习近平总书记再次来甘肃考察，重点强调的一个方面就是要“加强生态环境保护，努力构筑国家西部生态安全屏障”。同年9月，习近平总书记专门主持召开座谈会，提出将黄河流域生态保护和高质量发展列为国家战略。这些都为渭河流域生态环境保护和高质量发展指明了前进方向，也是天水做好渭河流域治理的总方针。另外，党和国家高度重视流域生态补偿问题，党的十九大报告提出，要“加大生态系统保护力度”、“建立市场化、多元化生态补偿机制”，为更好满足人民日益增长的优美生态环境需要指出了现实路径。
　　2.成功经验值得学习借鉴。2012年财政部、生态环境部及安徽、浙江两省签订《新安江流域水环境补偿协议》，规定中央财政每年拿出3亿元，安徽、浙江各拿1亿元，两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金，专门解决跨流域环境污染问题。新安江进入浙江省界的各监测点每年都会取水检测，若达标，安徽省可获得2亿元生态补偿。2015年起，皖浙两省又启动为期三年的第二轮试点，在中央财政资金支持之外，皖浙两省出资均提高到2亿元。2018年10月中旬，皖浙两省签订第三轮生态补偿协议，规定从2018—2020年，两省每年各出资2亿元，共同设立新安江流域上下游横向生态补偿资金，延续流域跨省界断面水质考核。新安江跨省流域生态补偿试点写入国家层面的《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等文件，“新安江模式”在安徽省和全国其他6个流域、10个省份复制推广，为渭河流域建立生态补偿机制提供了经验借鉴。
　　五、建立渭河全流域生态补偿机制的对策建议
　　1.完善渭河流域生态补偿相关政策法规。建议市生态环境局积极争取将渭河列为黄河流域生态补偿试点，由国家相关部委、黄河水利委员会牵头，联合甘肃省、陕西省政府制定《渭河流域生态补偿协议》。市级层面天水市人大及时制定实施全市渭河流域生态环境保护条例，条例中明确市域内渭河流域生态补偿的具体制度。
　　2.修改完善渭河流域水环境生态补偿方案。建议省政府按照国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）精神，对生态补偿方案进行修改完善，科学界定保护者与受益者权利义务，制定以国家、省财政支持为主、地方补偿为辅的生态保护机制，创新生态补偿模式，在水质达到考核目标要求时，双方均不进行补偿；优于考核目标一定比例时，下游市给予上游市补偿；劣于考核目标时，上游市给予下游市补偿。
　　3.扩大补偿区域。考虑到流域生态环境保护涉及到整个流域所有行政区域，不能仅仅局限于渭河天水段，必须建立渭河全流域生态补偿机制。建议省生态环境厅进一步扩大渭河流域生态补偿区域，将渭河支流葫芦河上游平凉市纳入生态补偿地区；同时，建议省政府协调陕西省政府将宝鸡等市也纳入渭河流域生态补偿区域，共同保护渭河水质。
　　4.加强中央、省级生态补偿财政支持。依据“政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展”的原则，生态补偿具体实施以地方为主，为鼓励、推动生态补偿工作落实，建议中央、省级财政给予生态补偿城市奖励引导，尤其是试点先行城市。在工作推进模式上，上下游市要在补偿基准选择、补偿标准、补偿方式等方面达成一致，根据本市财政状况，制定符合实际的生态补偿资金缴纳考核办法。
　　5.强化共同治理。生态补偿的最终目的是确保渭河流域水质持续改善。但是，影响渭河水质的因素不尽相同，需要因地制宜确定工作重点。建议积极开展河道生态修复，统筹实施流域综合治理、防洪减灾、水土涵养等多项流域治理措施；下大力气推动流域内城镇生活污染及农业农村污染防治等各项水污染防治措施。同时，建议省生态环境厅继续支持“渭河干流定西—天水段”联防机制，协商推进渭河流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评会商、环境污染应急联防及响应机制，切实做好渭河流域水污染防治。

本报告系中共天水市委党校2020年度智库研究课题“天水市渭河流域生态环境保护制约因素与对策研究”的成果
课题主持人：毛瑞瑞（中共天水市委党校组织人事处馆员）
课题组成员：陶云姚茹叶